解決好大城市住房突出問題
、發fa展zhan保bao障zhang性xing租zu賃lin房fang，目mu前qian客ke觀guan效xiao果guo不bu盡jin如ru人ren意yi。究jiu其qi原yuan因yin，還hai是shi因yin為wei缺que乏fa有you力li的de執zhi行xing主zhu體ti
，缺que乏fa落luo實shi這zhe些xie要yao求qiu的de央yang企qi國guo企qi，就jiu像xiang想xiang要yao打da仗zhang卻que沒mei有you一yi支zhi軍jun隊dui。過guo去qu曾zeng有you集ji團tuan化hua央yang企qi承cheng擔dan保bao障zhang房fang任ren務wu，因yin此ci成cheng為wei穩wen定ding市shi場chang房fang價jia的de主zhu力li軍jun。

孟曉蘇

全國人大原委員長萬裏秘書

中房集團原董事長

現擔任彙力基金董事長

中國國際跨國公司促進會副會長

1996年-1998年，原國家體改委、原國家計委
、原國家建設部、原國家科委與中房集團公司共同設立了課題組
，進行住房製度改革方案設計。課題組由洪虎、楊慎、鄭新立等人擔任顧問，由筆者擔任組長。課題組以發達國家與地區的住房製度與運行機製為模版
，在房改方案中提出了實行住房“雙軌製”的思路，即“市場供應商品房，政府提供保障房”。國務院采納了課題組的建議，1998年7月國務院發布住房製度改革文件
，啟動了影響深遠的城鎮住房製度改革。

在房改二十多年後的今天回過頭看，當年所設計的住房製度與住房“雙軌製”都是完全正確的。但是在執行中出現了不少問題。其中最大的問題是對落實住房“雙軌製”認識不足，一度忽視了住房保障體係建設。有人削弱央企、國企在保障房建設上的作用，背離了房改的“初心”。造成的社會問題至今難於扭轉。麵對房地產市場亂象、房價上漲引發群眾不滿，樓市“調控”政策層出不窮，但始終沒有取得理想的成效。

根據中央多次提出的“實現房地產市場平穩健康發展”的要求，現在似乎到了需要正本清源、重提“雙軌製”、總結正反兩方麵經驗教訓的時候了。 

“住房雙軌製”：一軌被遺忘，一軌遭打壓

雖然我們房改方案寫得很好，但是並沒有被主管部門全麵接受與落實。他們在建立“雙軌製”shangrenshimohu。zaiyiduanshijianlimixinfangdichanshichanghua，renweibuxuyaozhengfuzuoshenme，zhikaoshichanghuajiukeyijiejuezhufangdesuoyouwenti。tamenyaoqiukaifashangbujintigongshangpinfang，erqietigongbaozhangfang
，hushilezhengfude“保障軌”職能
，多年“曠課”不建保障房，把保障房建設責任推給開發商。為此製定出所謂“70/90”政策，即要求開發商“切小戶型”。他們誤認為低收入家庭“四斤的龍蝦吃不起

，一斤的龍蝦就吃得起”；還曾經把“降低房價”當成施政目標，以為隻要把商品房降價


，就能代替保障房。

這種情況直到2008年才逐漸開始改變。國務院撤銷了原“建設部”
、重新設立“住房和城鄉建設部”，對其明確了保障房建設要求。並啟動了全國各地的“棚戶區改造”與“保障房建設”。經過幾年的努力，才把群眾呼聲很高的保障房建設，通過政府直接行為補上了“曠課”，階段性地平息了民怨。

此時另有主管部門，以要求央企“市場化”為由，否定房地產央企、國企的保障房建設職能

，把央企、國企都趕到市場上去，與民企舉牌競爭，競相推升地價與房價。

頻發的“房地產調控”引人反思

近年來群眾對市場上的高房價又起怨憤。管理者們卻故態複萌，不是按照中央要求繼續完善“保障軌”
，而是起勁打壓“市場軌”。各地頻發的“房地產調控”，已成為政府行為的“新常態”。

據統計，我國各地每年發動的“房地產調控”就有幾百起，多數是圍繞打壓房地產企業與房地產市場。在房地產調控中，相互“抄作業”
，往往忽視實際情況和一城一策，“看得見的手”有時候變成“閑不住的手”，調控頻率越來越密
、調控詞彙花樣翻新、調控手法層出不窮。不僅把曾作為“臨時性措施”的“限購
、限貸”僵化與永久化，有的還在給商品房甚至二手房直接粗暴“定價”，僅僅是當作權宜之計和避免被約談，而不是從根本上去考量
、去治理、去解決問題
；市場在一味限購下萎靡、銷售受阻
，造成房企負債率增高
，金融主管部門再劃出負債率“三條紅線”，成為從背後扼住房企喉嚨的“催命索”。這些措施，本是為了解決問題，但也讓本應獲得平穩運行的房地產市場出現大起大落現象
，讓住房“雙軌製”體係難於落地，讓房地產企業陷入迷茫與困境。

人們看到“華夏幸福陷困局”、“恒大幾近破產”等deng負fu麵mian信xin息xi充chong斥chi網wang屏ping。他ta們men不bu禁jin發fa問wen，這zhe些xie大da型xing房fang企qi到dao底di還hai能neng活huo多duo久jiu？除chu了le房fang地di產chan央yang企qi與yu國guo企qi之zhi外wai，其qi它ta市shi場chang化hua的de房fang企qi還hai能neng存cun活huo下xia去qu嗎ma？

國外境外經驗：保障軌要靠國企來運行

我國房改方案所借鑒的英國
、美國
、新加坡
、韓國與我國香港地區的住房製度，不僅都有保障房體係設計，而且都有強有力的執行機構。政府、金融與實施企業都以非營利方式予以落實
，共同構建麵對低收入群體的保障房供應體係。

比如
，英國在二戰後35年間建造的1000多萬套住宅
，半數是“公房”
，是由政府支持的16家大型非營利機構“英國建房社團”建造的；新加坡政府設有“建屋發展局”
，通過淡馬錫等國有企業成片建設“組屋”，使得80%的新加坡人可以享受保障房；韓國政府設有國有企業“住宅公社”，其社長是“副部長級”政府官員
，該機構專司保障房建設；我國香港地區從港英時代起，就在“房屋土地局”下設立“居屋署”與“公屋署”，前者負責建產權型保障房

，後者負責提供租賃型保障房
，兩署共有2000多公務員，主要是負責建房的工程師；此外還設立了“香港房委會”，負責“夾心層家庭”的產權型保障房。這些住宅不同於商品房，都是低地價、低房價

、低利潤
，其收益要求都僅是能夠維持其內循環。

我們1998年(nian)製(zhi)定(ding)房(fang)改(gai)方(fang)案(an)的(de)時(shi)候(hou)
，並(bing)不(bu)缺(que)乏(fa)保(bao)障(zhang)房(fang)建(jian)設(she)的(de)國(guo)企(qi)。那(na)時(shi)我(wo)國(guo)的(de)房(fang)地(di)產(chan)企(qi)業(ye)絕(jue)大(da)部(bu)分(fen)是(shi)國(guo)企(qi)
，筆(bi)者(zhe)所(suo)領(ling)導(dao)的(de)中(zhong)國(guo)房(fang)地(di)產(chan)開(kai)發(fa)集(ji)團(tuan)公(gong)司(si)還(hai)是(shi)央(yang)企(qi)。那(na)時(shi)我(wo)國(guo)缺(que)乏(fa)的(de)是(shi)市(shi)場(chang)化(hua)房(fang)地(di)產(chan)企(qi)業(ye)。所(suo)以(yi)在(zai)房(fang)改(gai)後(hou)的(de)若(ruo)幹(gan)年(nian)內(nei)，國(guo)家(jia)政(zheng)策(ce)主(zhu)要(yao)是(shi)推(tui)動(dong)發(fa)展(zhan)市(shi)場(chang)化(hua)。但(dan)是(shi)誰(shui)也(ye)沒(mei)有(you)想(xiang)到(dao)，在(zai)提(ti)倡(chang)建(jian)立(li)“市場軌”之後
，主管部門竟要求房地產央企也隻能“以盈利為目的”，最終要求央企脫離“保障軌”
，走到取消央企承擔保障房職能的極端化。

房地產央企：為什麼都脫離了保障軌？

1999年(nian)國(guo)務(wu)院(yuan)各(ge)部(bu)門(men)與(yu)企(qi)業(ye)脫(tuo)鉤(gou)，國(guo)家(jia)設(she)立(li)中(zhong)央(yang)大(da)型(xing)企(qi)業(ye)工(gong)委(wei)，隨(sui)後(hou)設(she)立(li)國(guo)資(zi)委(wei)來(lai)管(guan)理(li)這(zhe)些(xie)脫(tuo)鉤(gou)企(qi)業(ye)。國(guo)資(zi)委(wei)設(she)立(li)後(hou)
，結(jie)束(shu)了(le)各(ge)部(bu)門(men)紛(fen)紛(fen)管(guan)企(qi)業(ye)的(de)混(hun)亂(luan)局(ju)麵(mian)，為(wei)提(ti)升(sheng)企(qi)業(ye)經(jing)營(ying)效(xiao)益(yi)創(chuang)造(zao)了(le)條(tiao)件(jian)。但(dan)他(ta)們(men)忽(hu)視(shi)了(le)什(shen)麼(me)？忽(hu)視(shi)了(le)在(zai)原(yuan)部(bu)門(men)在(zai)管(guan)企(qi)業(ye)時(shi)，對(dui)行(xing)業(ye)發(fa)揮(hui)引(yin)導(dao)力(li)與(yu)影(ying)響(xiang)力(li)的(de)另(ling)一(yi)方(fang)麵(mian)作(zuo)用(yong)。

房地產企業中的央企與國企，曾多年承擔保障房建設任務。比如其中的中國房地產開發集團公司，通過覆蓋全國230多個大中城市的“中房集團”，引領著600多家房地產開發企業，發揮著央企的控製力與影響力。它從上世紀80年代到90年代初期的房屋開發量，每年都占全國開發量的20%
，最高曾達到22%。中房集團每年召開一次集團工作會議，在分配開發任務指標的同時
，也部署提高品質與控製房價，它是“政府提供保障房”的有力實施機構。而且有了它所提供的大量低價房，各地商品房價格就難以被人哄抬。它發揮的恰是韓國“住宅公社”
、新加坡“建屋發展局”、我國香港“居屋署
、公屋署”類似的作用。其它房地產地方國企包括各地“房開公司”，不少也被地方政府仿照中房
，賦予它們類似的職能。

問題出在後來的國資委負責人

，他並沒有看明白房地產央企這一重要職能
，僅以“盈利”作為考核央企的唯一目標，把各類企業一律都推向市場化。2004年筆者與高尚全、楊慎向國務院提出“以股份製方式重組央企房地產資源”建議，希望能讓央企在“保障軌”發揮更大作用。建議受到國務院領導人的重視，卻因被國資委變為“資產劃轉方式”遭到部分央企抵製
，最終重組工作失敗。

自從筆者2006年(nian)離(li)任(ren)中(zhong)房(fang)後(hou)
，在(zai)上(shang)級(ji)要(yao)求(qiu)下(xia)，中(zhong)房(fang)集(ji)團(tuan)不(bu)再(zai)召(zhao)開(kai)年(nian)度(du)工(gong)作(zuo)會(hui)議(yi)了(le)。還(hai)刻(ke)意(yi)切(qie)割(ge)央(yang)企(qi)中(zhong)房(fang)與(yu)各(ge)地(di)中(zhong)房(fang)的(de)聯(lian)係(xi)
，最(zui)後(hou)把(ba)央(yang)企(qi)中(zhong)房(fang)並(bing)入(ru)到(dao)一(yi)個(ge)施(shi)工(gong)企(qi)業(ye)，僅(jin)為(wei)讓(rang)後(hou)者(zhe)取(qu)得(de)房(fang)地(di)產(chan)資(zi)質(zhi)

，卻(que)讓(rang)中(zhong)房(fang)在(zai)行(xing)業(ye)中(zhong)影(ying)響(xiang)力(li)盡(jin)失(shi)。這(zhe)無(wu)異(yi)於(yu)“女王變婢女”，此舉讓了解中房地位作用的建設係統老領導們痛心疾首。現在別說是“最大房地產集團”，連“百強”企業中也沒有了中房的身影。一個曾經引領行業的房地產巨子英雄末路，被人為地湮沒了。

至於其它房地產央企
，有些活得還不錯。他們根據上級要求


，紛紛“以盈利為目的”，走上“徹底市場化”的de道dao路lu。他ta們men活huo躍yue在zai各ge地di土tu地di拍pai賣mai市shi場chang，利li用yong政zheng府fu與yu金jin融rong機ji構gou對dui央yang企qi的de特te殊shu支zhi持chi
，用yong高gao地di價jia與yu高gao房fang價jia
，無wu視shi低di收shou入ru群qun體ti的de保bao障zhang房fang需xu求qiu，無wu情qing地di碾nian壓ya著zhe在zai市shi場chang上shang苦ku苦ku掙zheng紮zha的de民min營ying房fang地di產chan企qi業ye。

從脫離“保障軌”
，到打壓“市場軌”

盡管近年來不少地方政府在中央要求下，紛紛設立新的“平台公司”chengdanbaozhangfangkaifarenwu。dantamendouzhishifensanhuadezhuti，yuanbuxiangdangnianzhongfangjituannayangnengquanmiantuidongyuyoulishishi。gengduodifangzhengfuzerengbabaozhangfangjiaogeikaifashangchengdan，yi“市場軌”代替“保障軌”。zheyudangniandefanggaifanganshejidaxiangjingting。tabujinguibizhengfudebaozhangfangzeren，erqienanyimanzurenminqunzhongdexuqiu。zhongduodishourujiatingyunianqingrenquntibudebumianduilengkuwuqingdeshangpinfangshichang。kandao“以盈利為目的”的國企與民企競相推升商品房價格，他們怎麼會滿意呢？

如何解決群眾對房價上漲的不滿？調控者不從完善“雙軌製”上下功夫

，反而在讓央企脫離“保障軌”之後，用行政手段打壓“市場軌”
，以轉移視線、平息民怨，在認識誤區中越走越遠。

對於已經買房的居民
，特別是中高收入的居民，“降房價”會有什麼好處嗎？他們巴不得房價上漲，房價下降對他們來說就是家庭財產貶損。正確的住房政策應當是“市場供應商品房、政府提供保障房”，政府與央企國企的重要職責
，是保障好低收入群體與收入水平不高的年輕人。我曾經細致解說過“結構性房價”，在(zai)完(wan)善(shan)的(de)住(zhu)房(fang)供(gong)應(ying)體(ti)係(xi)下(xia)，不(bu)是(shi)要(yao)一(yi)般(ban)性(xing)地(di)看(kan)整(zheng)體(ti)房(fang)價(jia)的(de)漲(zhang)落(luo)，而(er)是(shi)要(yao)看(kan)對(dui)低(di)收(shou)入(ru)人(ren)群(qun)提(ti)供(gong)了(le)多(duo)少(shao)低(di)價(jia)房(fang)屋(wu)。低(di)價(jia)房(fang)提(ti)供(gong)多(duo)了(le)
，平(ping)均(jun)到(dao)整(zheng)體(ti)社(she)會(hui)房(fang)價(jia)中(zhong)
，房(fang)價(jia)上(shang)漲(zhang)就(jiu)不(bu)會(hui)過(guo)快(kuai)，而(er)且(qie)還(hai)讓(rang)低(di)收(shou)入(ru)家(jia)庭(ting)住(zhu)上(shang)了(le)房(fang)。要(yao)實(shi)現(xian)“結構型房價”
，就要通過政府與央企國企履責，讓低收入人群得到住房社會保障。

肇事者的反思：被房地產行業亂象警醒

是否要讓央企都“以盈利為目的”？是否要讓房地產央企退出行業引領職能？隨著房地產帶來社會問題的顯露
，人們對這個問題的看法在改變。

最早反思這個問題的是原國資委負責人。是他當年提出要求並動用行政手段，強製要求房地產央企都要“以盈利為目的”
，並指責房地產央企的行業引領職能是“不務正業”。這位負責人在退休後自己慢慢想明白了。他在大學講課時就舉出正反麵案例

，說明央企、國企對於行業的控製力與影響力是多麼重要。他說：“上海的出租車價格為什麼沒有大幅度上漲？是因為在上海出租車行業中，國有出租車公司發揮了穩定價格的作用”；他再舉例說：“房價為什麼大幅度上漲？就是因為房地產業失去了央企的控製力與影響力，房價才漲得不可收拾；政府不得不動用行政手段，對房地產業進行調控，又影響到市場化的發展”。大家聽聽，他說得挺深刻吧？

如ru今jin這zhe位wei先xian生sheng已yi不bu在zai人ren世shi。最zui近jin我wo跟gen他ta身shen邊bian人ren員yuan再zai次ci核he對dui這zhe些xie說shuo法fa，竟jing對dui他ta油you然ran產chan生sheng不bu少shao敬jing意yi。人ren非fei聖sheng賢xian孰shu能neng無wu過guo？他ta是shi在zai不bu了le解jie房fang地di產chan行xing業ye特te殊shu性xing的de情qing況kuang下xia
，提ti錯cuo了le要yao求qiu、做zuo錯cuo了le事shi，但dan他ta總zong算suan在zai退tui休xiu後hou把ba這zhe件jian事shi情qing想xiang明ming白bai了le，並bing且qie肯ken講jiang出chu來lai告gao誡jie後hou人ren。他ta的de這zhe些xie說shuo法fa值zhi得de我wo們men深shen思si。今jin天tian管guan事shi的de人ren們men
，你ni們men不bu致zhi於yu也ye要yao等deng到dao退tui休xiu之zhi後hou，才cai把ba這zhe些xie本ben該gai在zai崗gang位wei上shang辦ban的de事shi情qing想xiang明ming白bai吧ba？

重建住房“保障軌”，讓國企央企回歸應有職能

如何解決房地產市場叢生的亂象
？如何實現中央最近再三要求的“穩地價
、穩房價、穩預期
，實現房地產市場平穩健康發展”？關鍵在於讓住房製度回到“雙軌製”，讓“市場歸市場、保障歸保障”。而在重回“雙軌製”中，關鍵是要讓房地產央企正常回歸“保障軌”，履行央企的應盡職責。十八屆三中全會《決定》要求：“準確界定不同國有企業功能。國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方麵作出更大貢獻”。房地產央企、國企主要應承擔公益性任務，提供保障房服務。要改變其目前“以盈利為目的”、在市場上瞪大眼睛尋求掙錢機會的錯誤經營方向。

在當今我國房地產市場上，“以盈利為目的”的市場化企業已經成長與成熟起來
，他們足以正常運行“市場軌”。他們麵對的難題，是現在與國有企業的“不平等競爭”。地方政府把地拍賣給國有企業
，本身不用背負“讓利民營企業”的責任
；國有企業還便於融資，資金成本低於民營企業
，這是誰都知道的事情。央企
、guoqiruopingjiezhexieyoushi，jixujinxingshichanghuafangdichankaifa，duiyuminyingqiyexianranshibugongpingde。guoqibaminqijichufangdichanshichangdeqianjingyijingbuyuanle。youdefangdichanminqizainulilaguoqilaidangkonggugudong
，yigaibianzijidedixiashenfen，ergengduodeminqizemeiyouzhezhongzaohua。

事實證明，讓央企
、國企繼續這樣在“市場軌”上存在，不利於房地產市場的健康發展，不符合我國市場經濟的發展要求。央企、國企都忙著靠房地產掙錢，誰去開發公益性的保障房呢？正確的做法應當是，央企、國企要盡早回歸住房“保障軌”，退出市場化房地產開發；保(bao)障(zhang)房(fang)的(de)土(tu)地(di)供(gong)給(gei)也(ye)應(ying)不(bu)同(tong)於(yu)商(shang)品(pin)房(fang)的(de)土(tu)地(di)拍(pai)賣(mai)，隻(zhi)能(neng)按(an)成(cheng)本(ben)價(jia)供(gong)應(ying)土(tu)地(di)
，隻(zhi)能(neng)征(zheng)收(shou)基(ji)本(ben)稅(shui)費(fei)
，投(tou)資(zi)要(yao)定(ding)向(xiang)於(yu)產(chan)權(quan)型(xing)與(yu)租(zu)賃(lin)型(xing)保(bao)障(zhang)住(zhu)宅(zhai)建(jian)設(she)，以(yi)低(di)價(jia)位(wei)售(shou)給(gei)或(huo)租(zu)給(gei)低(di)收(shou)入(ru)人(ren)群(qun)。國(guo)務(wu)院(yuan)建(jian)設(she)行(xing)政(zheng)主(zhu)管(guan)部(bu)門(men)與(yu)各(ge)地(di)政(zheng)府(fu)主(zhu)管(guan)部(bu)門(men)，要(yao)加(jia)強(qiang)對(dui)央(yang)企(qi)國(guo)企(qi)履(lv)行(xing)公(gong)益(yi)職(zhi)能(neng)的(de)行(xing)業(ye)指(zhi)導(dao)
，在(zai)計(ji)劃(hua)指(zhi)標(biao)
、土地供應
、規劃設計、建造施工、房屋分配、後續管理等各個方麵，履行政府應盡職責
，督促它們從“市場軌”轉向“保障軌”。隻有讓央企
、國企重回保障房本位，才能恢複房改時的初心，有效完善我國住房製度。

雙軌製”藥到病除，也可讓“調控者”鬆口氣

近年多發的“房地產調控”讓地方政府忙得不輕。盡管中央領導人不斷強調“解決好大城市住房突出問題”、“發展保障性租賃房”，客ke觀guan效xiao果guo卻que不bu如ru人ren意yi。究jiu其qi原yuan因yin
，還hai是shi因yin為wei缺que乏fa有you力li的de執zhi行xing主zhu體ti
，缺que乏fa落luo實shi這zhe些xie要yao求qiu的de央yang企qi國guo企qi，就jiu像xiang想xiang要yao打da仗zhang卻que沒mei有you一yi支zhi軍jun隊dui。過guo去qu曾zeng有you集ji團tuan化hua央yang企qi承cheng擔dan保bao障zhang房fang任ren務wu

，也ye因yin此ci成cheng為wei穩wen定ding市shi場chang房fang價jia的de主zhu力li軍jun。因yin為wei有you中zhong房fang各ge地di公gong司si提ti供gong的de低di價jia位wei房fang屋wu
，其qi它ta企qi業ye想xiang抬tai高gao房fang價jia也ye抬tai不bu起qi來lai。可ke惜xi現xian在zai已yi找zhao不bu到dao覆fu蓋gai全quan國guo的de企qi業ye集ji團tuan。麵mian對dui中zhong央yang關guan於yu保bao障zhang房fang建jian設she的de一yi係xi列lie指zhi示shi，官guan場chang上shang已yi形xing成cheng了le“以傳達代落實”的做法，他們認為“傳達了就是做到了”

、“做到了就是做完了”。民間有個說法叫“瘸子打圍坐著喊”，誰也不去動真的
，因為他們都沒有“好腿”，站不起來。其中尤以約談做法最為典型。

看到每年都要從上到下大規模動員各地搞“房地產調控”

，我wo常chang常chang想xiang，為wei什shen麼me過guo去qu我wo在zai中zhong房fang集ji團tuan時shi，每mei年nian開kai一yi次ci集ji團tuan會hui議yi就jiu可ke以yi解jie決jue的de問wen題ti，現xian在zai卻que要yao大da張zhang旗qi鼓gu興xing師shi動dong眾zhong地di動dong員yuan全quan黨dang去qu做zuo呢ne？而er且qie效xiao果guo還hai不bu如ru原yuan來lai的de好hao。其qi實shi隻zhi要yao重zhong新xin明ming確que住zhu房fang“雙軌製”政策導向
，讓央企重新回歸“保障軌”，成為執行國家保障房任務的生力軍與“好腿”，住房製度的落實就有了正確方向與有力抓手。現在困擾著我國政府的“房地產調控”問題，很多就可以迎刃而解了。

 

 

文章來源：中國房地產報

原標題：打仗要有好軍隊：孟曉蘇力諫完善“住房雙軌製”，讓央企回歸保障房本位丨洞見

責任編輯：何可信  劉亞